Balance-Akt Ladenöffnungsgesetz

Man sieht die Beine einer Frau in Jeans und auf hohen Schuhen, die mit bunten Tüten auf beiden Seiten durch ein Einkaufszentrum geht.
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Verkaufsoffene Sonntage können in dem schärfer werdenden Wettbewerb um Nachwuchskräfte ein Instrument sein, um die Standortattraktivität zu erhöhen.

Herr Professor Dietlein, die Ladenschlussgesetze der Bundesländer sehen ein weitestgehendes Sonntagsöffnungsverbot für den Handel vor. Warum eigentlich?
Der Sonn- und Feiertagsschutz hat im deutschen Recht eine lange Tradition, er steht seit 1949 im Grundgesetz. Gemeint ist jedoch kein starres Gebot der Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen, sondern der Auftrag an den Gesetzgeber, zeitgemäße Modelle des Sonn- und Feiertagsschutzes zu entwerfen. Schließlich ist eine schematische Umsetzung der Arbeitsruhe in einer moderne Gesellschaft völlig undenkbar: Wir benötigen Infrastrukturen der medizinischen Versorgung, Verkehrsinfrastrukturen, Infrastrukturen der Daseinsvorsorge wie Strom und Wasser, die durchgängig zur Verfügung stehen müssen. Außerdem ändert sich die gesellschaftliche Einstellung gegenüber dem Sonntag, insbesondere, wie diese Tage privat gestaltet werden. Und deshalb ist es richtig, immer wieder darüber nachzudenken, ob die bestehenden gesetzlichen Regelungen zum Ladenschluss noch zeitgemäß sind – natürlich ohne den Sonn- und Feiertagsschutz grundsätzlich zur Disposition zu stellen. Das wäre verfassungsrechtlich auch gar nicht möglich.

Die Vitalisierung der Innenstädte ist sicher nur einer von vielen denkbaren Gründen für eine mögliche Sonntagsöffnung.


In dem Gutachten, dass Sie im Auftrag der IHK Niedersachsen erstellt haben, stellen Sie fest, dass die meisten Länder die Spielräume für Sonntagsöffnungen nicht ausschöpfen. Welche Voraussetzungen für eine Sonntagsöffnung sollten zusätzlich oder alternativ im Gesetz stehen?
Früher war das Ladenschlussrecht Bundesrecht. Und aus dieser Zeit stammen Regelungen, die auf einen sogenannten Anlassbezug für Ladenöffnungen setzen. Man hatte die Versorgung der Besucher von Messen und Märkten im Auge. Das ist zwar ein legitimer, aber natürlich sehr enger und vielleicht nicht mehr so zeitgemäßer Grund für Ladenöffnungen. Jedenfalls sind viele andere, teilweise drängendere Gründe denkbar: zum Beispiel die zunehmenden Probleme des stationären Einzelhandels im Wettbewerb mit dem Online-Handel. Oder die drohende Verödung vieler Innenstädte. Das Bundesverfassungsgericht hat dem Gesetzgeber keine Vorgaben dazu gemacht, aus welchen Gründen genau Ausnahmen von dem Grundsatz der sonntäglichen Arbeitsruhe zulässig sind. Entscheidend sind hinreichend tragfähige Gründe des Gemeinwohls – und diese muss das Parlament ermitteln.

Die Vitalisierung der Innenstädte erscheint bei notleidenden Ortskernen und Stadtteilen ein plausibler Grund. Welche Legitimation für eine Sonntagsöffnung könnte für durchschnittlich bis gut frequentierte Standorte gelten?
Die Vitalisierung der Innenstädte ist sicher nur einer von vielen denkbaren Gründen für eine mögliche Sonntagsöffnung. Gerade für boomende Städte mit ihrem zumeist hohen Fachkräftebedarf könnten verkaufsoffene Sonntage auch ein Instrument der Selbstdarstellung und Werbung sein, um in dem schärfer werdenden Wettbewerb um Nachwuchskräfte und letztlich im Standortwettbewerb zu bestehen. Das Land NRW hat in dieser Hinsicht ja einzelne Punkte in das Ladenöffnungsgesetz aufgenommen. Man wird sehen, wie viel Spielraum die Gerichte den Gemeinden bei der Umsetzung belassen werden. Im Ergebnis haben die Gerichte die Neuregelung akzeptiert, allerdings findet sich nach wie vor die Tendenz zu einer restriktiven Auslegung der Öffnungsregelungen.

Es ist paradox: Gerade weil die Menschen die Ladenöffnungen an Sonn- und Feiertagen mit Begeisterung annehmen, sind diese  plötzlich nicht mehr zulässig.

In Niedersachsen gibt es vor allem Streit um den sogenannten Anlassbezug. Muss wirklich Justin Bieber in der Fußgängerzone auftreten, oder lassen sich auch andere Anlässe für das Shoppen am Sonntag finden?
Die Frage des Anlassbezugs ist in vielen Bundesländern ein ganz zentraler Streitpunkt für Ladenöffnungen an Sonn- und Feiertagen. Ich sehe diese Entwicklung mit Besorgnis. Die Gerichte haben ihre Rechtsprechung zu den Voraussetzungen für solche Ladenöffnungen in den letzten Jahren spürbar verschärft. Das steht in einem völligen Kontrast zu der offensichtlich hohen Akzeptanz, die verkaufsoffene Sonntage in der Bevölkerung längst haben. Die Gerichte zeigen sich in der Regel dezidiert ablehnend, wenn es darum geht, das „Shoppinginteresse“ der Menschen als Grund für Ladenöffnungen in Betracht zu ziehen. Dabei hat sich das Bundesverfassungsgericht in seiner Grundsatzentscheidung aus dem Jahr 2009 keineswegs eindeutig positioniert. Es tendiert zwar dahin, das „alltägliche“ Shoppinginteresse nicht einfach als Grund für sonntägliche Ladenöffnungen anzusehen. Andererseits finden sich in dem Urteil auch vorsichtige Andeutungen dahin, dass der Gesetzgeber auf ein geändertes Freizeitverhalten der Menschen Rücksicht nehmen dürfe. Ich denke, dass hier durchaus mit Bewegung zu rechnen ist. Denn wenn es stimmt, dass gerade der Sonntag einer der Haupttage für den Online-Handel ist, ist das ein starkes Zeichen dafür, dass sich Dinge geändert haben. Eine neuere Entscheidung des OVG Berlin-Brandenburg lässt hier im Übrigen ein vorsichtiges Nachjustieren des bisherigen restriktiven Ansatzes erkennen.

Im Jahr 2015 urteilte das Bundesverwaltungsgericht, dass Veranstaltungen, die als Anlass für die Sonntagsöffnung herangezogen werden, für sich genommen mehr Besucher anziehen müssen als Kunden in die Geschäfte strömen. Kann dieses Urteil überhaupt praxisnah und zugleich rechtssicher umgesetzt werden?
Ich habe den Eindruck, dass das damals keine wirklich glückliche Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts war. Das Gericht hat die früheren Möglichkeiten der Ladenöffnung ohne verfassungsrechtliche Not drastisch reduziert und Parameter aufgestellt, die in der Praxis schwer umzusetzen sind. Gerade die Forderung nach einer prognostischen Abschätzung von Besucherströmen ist ein Bürokratiemonster, das enorme Rechtsunsicherheiten birgt. Das Gericht nannte  damals weitreichende Befragungen als Instrument. Ich frage mich, wie das funktionieren soll. Auch die These, dass ein Anlassbezug nur vorliegt, wenn sich die Einkaufskunden vorrangig aus Teilnehmern der Veranstaltung zusammensetzen und nicht aus anderen kaufinteressierten Bürger, kann ja nicht wirklich überzeugen. Sie führt letztlich zu dem paradoxen Ergebnis, dass gerade weil die Menschen mehrheitlich für Ladenöffnungen an Sonn- und Feiertagen sind und diese Angebote mit Begeisterung annehmen, die Ladenöffnungen plötzlich nicht mehr zulässig sind. Das kann so eigentlich nicht richtig sein. Wenn man genau hinschaut, hat das BVerwG in einer neueren Entscheidung auch selbst versucht, zumindest die extremen Spitzen der damaligen Entscheidung zu kappen. Das Kernproblem schwelt allerdings weiter fort.

Acht verkaufsoffene Sonn- und Feiertage im Jahr sieht das BVG als eher unproblematische Größe.

Wie viele Sonntagsöffnungen pro Jahr sind rechtlich zulässig?
Das Bundesverfassungsgericht hat sich nie auf eine absolute Höchstzahl festgelegt und wird das sicherlich auch in Zukunft nicht tun. Immerhin haben wir eine beiläufige Bemerkung des Gerichts, dass es acht verkaufsoffene Sonn- und Feiertage im Jahr als eher unproblematische Größe ansieht. Eine absolute Grenze nimmt das Gericht erst dort an, wo Ausnahmen von der Sonntagsruhe nicht mehr als solche erkennbar sind. Nicht mit dem Grundgesetz vereinbar wäre also eine weitgehende Gleichstellung des Sonntags mit den Werktagen.

In Niedersachsen dürfen die Geschäfte bislang nicht an den Adventssonntagen öffnen. Muss das so sein?
Ganz sicher nicht! Das Bundesverfassungsgericht hat ganz klar festgestellt, dass die Besonderheiten der Vorweihnachtszeit schon für sich genommen Ladenöffnungen an einzelnen Sonntagen im Advent rechtfertigen können. Frei übersetzt heißt das: Die Freigabe von zwei, nicht aufeinanderfolgenden verkaufsoffenen Adventssonntagen wäre ohne Weiteres möglich. Aber das muss dann letztlich der Gesetzgeber entscheiden.