„Hier ist mit Bewegung zu rechnen“

Die niedersächsische Landesregierung plant den Entwurf eines neuen Ladenöffnungsgesetzes. Hier wird es auch um die Rechtssicherheit von Sonntagsöffnungen gehen. Der Jurist Johannes Dietlein hat unter anderem im Auftrag der IHK Niedersachsen (IHKN) ein Rechtsgutachten zu den gesetzgeberischen Spielräumen bei der Sonntagsöffnung erstellt. Im Interview erläutert er die wichtigsten Erkenntnisse.

Herr Professor Dietlein, die Ladenschlussgesetze der Bundesländer sehen ein weitestgehendes Sonntagsöffnungsverbot für den Handel vor. Warum eigentlich?

Der Sonn- und Feiertagsschutz hat im deutschen Recht eine lange Tradition, er steht seit 1949 im Grundgesetz. Gemeint ist jedoch kein starres Gebot der Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen, sondern der Auftrag an den Gesetzgeber, zeitgemäße Modelle des Sonn- und Feiertagsschutzes zu entwerfen. Schließlich ist eine schematische Umsetzung der Arbeitsruhe in einer moderne Gesellschaft völlig undenkbar: Wir benötigen Infrastrukturen der medizinischen Versorgung, Verkehrsinfrastrukturen, Infrastrukturen der Daseinsvorsorge wie Strom und Wasser, die durchgängig zur Verfügung stehen müssen. Außerdem ändert sich die gesellschaftliche Einstellung gegenüber dem Sonntag, insbesondere, wie diese Tage privat gestaltet werden. Und deshalb ist es richtig, immer wieder darüber nachzudenken, ob die bestehenden gesetzlichen Regelungen zum Ladenschluss noch zeitgemäß sind – natürlich ohne den Sonn- und Feiertagsschutz grundsätzlich zur Disposition zu stellen. Das wäre verfassungsrechtlich auch gar nicht möglich.

In Ihrem Gutachten stellen Sie fest, dass die meisten Länder die Spielräume für Sonntagsöffnungen nicht ausschöpfen. Welche Voraussetzungen für eine Sonntagsöffnung sollten zusätzlich oder alternativ im Gesetz stehen?

Früher war das Ladenschlussrecht Bundesrecht. Und aus dieser Zeit stammen Regelungen, die auf einen sogenannten Anlassbezug für Ladenöffnungen setzen. Man hatte die Versorgung der Besucher von Messen und Märkten im Auge. Das ist zwar ein legitimer, aber natürlich sehr enger und vielleicht nicht mehr so zeitgemäßer Grund für Ladenöffnungen. Jedenfalls sind viele andere, teilweise drängendere Gründe denkbar: zum Beispiel die zunehmenden Probleme des stationären Einzelhandels im Wettbewerb mit dem Online-Handel. Oder die drohende Verödung vieler Innenstädte. Das Bundesverfassungsgericht hat dem Gesetzgeber keine Vorgaben dazu gemacht, aus welchen Gründen genau Ausnahmen von dem Grundsatz der sonntäglichen Arbeitsruhe zulässig sind. Entscheidend sind hinreichend tragfähige Gründe des Gemeinwohls – und diese muss das Parlament ermitteln.

Der Sachgrund „Vitalisierung der Innenstädte“ erscheint bei notleidenden Innenstädten, Ortskernen und Stadtteilen ein plausibler Grund. Welche Legitimation für eine Sonntagsöffnung könnte für durchschnittlich bis gut frequentierte Standorte gelten?

Das Ziel „Vitalisierung der Innenstädte“ ist sicher nur eines von vielen denkbaren Gründen für eine mögliche Sonntagsöffnung. Gerade für boomende Städte mit ihrem zumeist hohen Fachkräftebedarf könnten verkaufsoffene Sonntage auch ein Instrument der Selbstdarstellung und Werbung sein, um in dem schärfer werdenden Wettbewerb um Nachwuchskräfte und letztlich im Standortwettbewerb zu bestehen. Und was die Konkurrenz mit dem Online-Handel angeht, wird sich die Situation an gut frequentierten Standorten kaum von jener an weniger gut frequentierten Standorten unterscheiden.

In Niedersachsen gibt es vor allem Streit um den sogenannten Anlassbezug. Muss wirklich Justin Bieber in der Fußgängerzone auftreten, oder lassen sich auch andere Anlässe für das Shoppen am Sonntag finden?

Die Frage des Anlassbezugs ist mittlerweile in vielen Bundesländern ein ganz zentraler Streitpunkt für Ladenöffnungen an Sonn- und Feiertagen. Ich sehe diese Entwicklung mit Besorgnis. Die Gerichte haben ihre Rechtsprechung zu den Voraussetzungen für solche Ladenöffnungen in den letzten Jahren spürbar verschärft. Das steht jedoch in einem völligen Kontrast zu der offensichtlich hohen Akzeptanz, die verkaufsoffene Sonntage in der Bevölkerung längst haben. Die Gerichte zeigen sich dezidiert ablehnend, wenn es darum geht, das „Shoppinginteresse“ der Menschen als Grund für Ladenöffnungen in Betracht zu ziehen. Dabei hat sich das Bundesverfassungsgericht in seiner Grundsatzentscheidung aus dem Jahr 2009 keineswegs eindeutig positioniert. Es tendiert zwar dahin, das „alltägliche“ Shoppinginteresse nicht einfach als Grund für sonntägliche Ladenöffnungen anzusehen. Andererseits finden sich in dem Urteil auch vorsichtige Andeutungen dahin, dass der Gesetzgeber auf ein geändertes Freizeitverhalten der Menschen Rücksicht nehmen dürfe. Ich denke, dass hier durchaus mit Bewegung zu rechnen ist. Denn wenn es stimmt, dass gerade der Sonntag einer der Haupttage für den Online-Handel ist, ist das ein starkes Zeichen dafür, dass sich Dinge geändert haben.

2015 urteilte das Bundesverwaltungsgericht, dass Veranstaltungen, die als Anlass für die Sonntagsöffnung herangezogen werden, für sich genommen mehr Besucher anziehen müssen als Kunden in die Geschäfte strömen. Kann dieses Urteil überhaupt praxisnah und zugleich rechtssicher umgesetzt werden?

Ich habe den Eindruck, dass das keine wirklich glückliche Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts war. Das Gericht hat die früheren Möglichkeiten der Ladenöffnung ohne verfassungsrechtliche Not drastisch reduziert und Parameter aufgestellt, die in der Praxis schwer umzusetzen sind. Gerade die Forderung nach einer prognostischen Abschätzung von Besucherströmen ist ein Bürokratiemonster, das enorme Rechtsunsicherheiten birgt. Das Gericht nennt hier weitreichende Befragungen als Instrument. Ich frage mich, wie das funktionieren soll. Auch die These, dass ein Anlassbezug nur vorliegt, wenn sich die Einkaufskunden vorrangig aus Teilnehmern der Veranstaltung zusammensetzen und nicht aus anderen kaufinteressierten Bürger, kann ja nicht wirklich überzeugen. Sie führt letztlich zu dem paradoxen Ergebnis, dass gerade weil die Menschen mehrheitlich für Ladenöffnungen an Sonn- und Feiertagen sind und diese Angebote mit Begeisterung annehmen, die Ladenöffnungen plötzlich nicht mehr zulässig sind. Das kann eigentlich nicht richtig sein. Insofern liegt es nahe, gegebenenfalls durch eine Änderung der rechtlichen Normen nachzusteuern.

Wie viele Sonntagsöffnungen pro Jahr sind rechtlich zulässig?

Das Bundesverfassungsgericht hat sich nie auf eine absolute Höchstzahl festgelegt und wird das sicherlich auch in Zukunft nicht tun. Immerhin haben wir eine beiläufige Bemerkung des Gerichts, dass es acht verkaufsoffene Sonn- und Feiertage im Jahr als eher unproblematische Größe ansieht. Eine absolute Grenze nimmt das Gericht erst dort an, wo Ausnahmen von der Sonntagsruhe nicht mehr als solche erkennbar sind. Nicht mit dem Grundgesetz vereinbar wäre also eine weitgehende Gleichstellung des Sonntags mit den Werktagen.

Martin Exner
Martin Exner, stellvertretender Hauptgeschäftsführer der IHK Lüneburg-Wolfsburg. Foto: Andreas Tamme
Anlassbezug abschaffen –
oder Gründe neu definieren

Ein Kommentar von Martin Exner, stv. IHK-Hauptgeschäftsführer

Eine internationale Tourismusmesse findet am Wochenende statt? Ja, dann dürfen auch die Händler am Sonntag öffnen. Im Gewerbegebiet ist ein Frühlingsfest mit Torwandschießen? Nein, das ist kein Grund für’s Sonntagsshopping.

Die Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen ist in Deutschland nur erlaubt, wenn die Kommunen einen externen Anlass nachweisen. Also zum Beispiel eine Messe. Oder ein Stadtfest. Aber sie müssen auch nachweisen, dass mehr Besucher zu der Veranstaltung gehen als in die Geschäfte – absurd.

Diese völlig unpraktikable Regelung – der sogenannte Anlassbezug – gehört abgeschafft. Sie sorgt für unnötige Bürokratie und ist – wie Klagen seitens der Gewerkschaften verstärkt zeigen – juristisch angreifbar. Für Händler und Kommunen ist diese Unsicherheit nicht hinnehmbar.

Keine Frage, der Sonn- wie der Feiertag sind weiterhin als Tage der Arbeitsruhe grundgesetzlich zu schützen. Aber: Wir erwarten von Ärzten, dass sie Kranke nicht nur werktags behandeln. Wir konsumieren Nachrichten, die Redakteure 24/7 aufbereiten. Wir genießen am Sonntagabend die Pizza bei unserem Lieblingsitaliener – oder lassen sie uns von einem der zahlreichen Bringdienste nach Hause liefern. Und nicht zuletzt werden im Online-Shopping beträchtliche Umsätze insbesondere an Sonn- und Feiertagen erzielt.

Hinter all diesen Ausnahmen der Sonn- und Feiertagsruhe stehen mehr oder weniger gewichtige Gründe. Und genauso mehr oder weniger gewichtige Gründe gibt es, Geschäfte an Sonn- und Feiertagen zu öffnen. Zum Beispiel das Interesse von Kommunen, als attraktiver und lebenswerter Wohnort wahrgenommen zu werden. Oder das Anliegen der Händler, Kunden in Urlaubsregionen bestmöglich versorgen zu können. Oder die Arbeitsplätze ihrer Beschäftigten zu sichern. Wenn sich der Gesetzgeber schon nicht zu einer vollständigen Streichung des Anlassbezugs entschließen kann, sollte er zumindest auf eine praxistaugliche, liberale Regelung hinarbeiten.

Denn: Ob nun eine Messe oder ein Frühlingsfest stattfindet, ist im Vergleich dazu doch eigentlich egal.

Professor Johannes Dietlein
Der Jurist Professor Johannes Dietlein erstellte das Rechtsgutachten im Auftrag mehrerer IHKs. Foto: privat